Unidad Tributaria
Consulta N° DCR-5-12398

Fecha: 08-05-2002

Asunto: Aplicación de la Unidad Tributaria.

Me dirijo a usted en la oportunidad de dar respuesta a su comunicación  recibida en esta Gerencia en fecha  26 de Marzo de 2002, mediante la cual en su carácter de Directora General del SERVICIO AUTÓNOMO XXX, expone que dicho organismo tiene entre sus funciones velar por el cumplimiento de la Ley de Metrología, y en razón que el artículo 43 de la misma se refiere a las tasas a cobrar por los servicios que presta, las cuales están estipulada en bolívares, solicitan con urgencia le suministremos la jurisprudencia o información sobre la base jurídica y práctica que permite a la Administración Pública hacer un reajuste de sus tasas y llevar bolívares desfasados a Unidades Tributarias.

 Al respecto,  esta Gerencia emite su pronunciamiento en los siguientes términos:

Tal como dispone la Ley de Metrología, publicada en Gaceta Oficial N° 2.717, Extraordinario de fecha 30 de diciembre de 1980, el Servicio Nacional de Metrología se ocupa del desarrollo de todas las facultades que la Ley de Metrología atribuye al Poder Ejecutivo. En el ejercicio de tales facultades, el organismo tiene a su cargo lo referente al cabal cumplimiento del citado cuerpo normativo, estando entre las facultades asignadas la de fijar las tasas que se devengarán por la prestación de sus servicios, disponiendo en tal sentido el artículo 43 lo siguiente:

Artículo 43: “La aprobación de un modelo de instrumento de medida devengará una tasa que podrá ser de cien bolívares (Bs. 100,00) a diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), conforme a las disposiciones que establezca el Servicio Nacional de Metrología.

 

La aferición o contraste de un instrumento de medida devengará una tasa de conformidad con la clasificación y cuantía siguiente:

 

a. Instrumentos de medida de  uso corriente: de veinticinco céntimos de bolívar (Bs. 0,25) a un mil bolívares (Bs. 1.000,00);

 

b. Instrumentos de medida de uso comercial: de dos bolívares (Bs. 2,00) a diez mil bolívares (Bs. 10.000,00);

 

c. Instrumentos de medida de uso industrial: de un bolívar (Bs. 1,00) a diez mil bolívares (Bs. 10.000,00);

 

d. Instrumentos de medida de precisión en sus diferentes grados: de un bolívar (Bs. 1,00) a   diez mil bolívares (Bs. 10.000,00).

 

El Servicio Nacional de Metrología, mediante Resolución, determinará las condiciones y factores que deban tomarse en cuenta para el cálculo  y cobro de los derechos correspondientes. El Servicio Nacional de Metrología podrá exonerar a institutos asistenciales, de investigación científica y en general a instituciones benéficas de carácter público  o privado.”

 NATURALEZA DE LA UNIDAD TRIBUTARIA

Ahora bien, mediante Decreto-Ley No. 189 dictado por el Presidente de la República con base a una Ley Habilitante, publicado en la Gaceta Oficial No. 4.727 del 27 de Mayo de 1994, se promulgó el Código Orgánico Tributario, que en su artículo 229 creó la llamada Unidad Tributaria (U.T.), estableciendo textualmente:

              Artículo 229: “A los efectos tributarios se crea la unidad tributaria que se fija en el monto de un mil bolívares (Bs. 1.000). Esta cantidad se reajustará a comienzos de cada año por resolución de la Administración Tributaria, previa opinión favorable de las Comisiones Permanentes de Finanzas del Senado y de la Cámara de Diputados del Congreso de la República, sobre la base de la variación producida en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) en el área metropolitana de Caracas, del año inmediatamente anterior, que publicará el Banco Central de Venezuela antes del 15 de enero de cada año.

             

              En consecuencia, se convierten en unidades tributarias o fracciones de las mismas, los montos establecidos en las diferentes leyes y reglamentos tributarios, con inclusión de este Código.”

 Como se puede apreciar, la U.T. se puede definir como una magnitud de valor ideal expresada en dinero de curso legal, creada por una Ley y modificable por la Administración Tributaria a futuro, con base en los índices de inflación del área metropolitana de Caracas.

 De la definición contenida en la norma transcrita,  se desprenden las siguientes características, a saber:

 1.- Es una magnitud de valor, que mide el instrumento de pago de la obligación, es decir, fija un valor del bolívar a los efectos tributarios (tributos y multas expresadas en esa magnitud). Por lo tanto, su función principal es la de ser un segundo indicativo a tomar en cuenta para el cálculo de ciertos valores en materia tributaria.

 2.- Creada por Ley y modificable por la Administración, en base a la potestad financiera más no tributaria del Estado. Efectivamente, si la Unidad Tributaria fuese producto del desarrollo de la potestad tributaria no pudiera ser modificada por la Administración, de acuerdo a los principios constitucionales y legales de reserva legislativa del poder tributario, expresados fundamentalmente en los artículos 317 de nuestra Carta Magna vigente, antiguo 224 y en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario vigente, artículo 4 del Código de 1994. Específicamente, el parágrafo tercero del artículo 3° del Código Orgánico Tributario vigente, dispone lo siguiente:

“Parágrafo Tercero: Por su carácter de determinación objetiva y de simple aplicación aritmética, la Administración Tributaria reajustará el valor de la unidad tributaria de acuerdo a lo dispuesto en este Código…”

En conexión con lo anterior, podemos afirmar que la U.T. no crea, suprime ni modifica el tributo, ni las obligaciones tributarias accesorias que se determinen en base a ella, por cuanto tales acciones suponen la “creación, modificación o supresión” del tributo o de la realización de ciertos hechos a los cuales la Ley liga una obligación a cargo de determinadas personas y la unidad es un concepto diferente al hecho imponible o al hecho infractor, en el caso de las multas, es decir, es un concepto referido al medio de pago de la obligación tributaria, cualquiera que ésta sea.

Tampoco se puede asimilar la U.T. con la base de cálculo o la base imponible, pues ésta se representa como una dimensión o magnitud del objeto del tributo, mientras que la U.T. es la magnitud del pago. Así, es diferente decir que la base de pago de un impuesto es el valor del bien, a decir que la unidad monetaria que paga ese bien tiene un determinado valor.

3..- En base a los índices de inflación o variación de precios del área metropolitana de Caracas, tomados sobre la base publicada por el Banco Central de Venezuela,  antes del quince (15) de enero de cada año (esto conforme al Código de 1994,  ya que en el Código de 2001, será dentro de los quince (15) primeros días del mes de febrero de cada año). Este dato estadístico se conformó entonces como un límite a la potestad administrativa de modificar la unidad, pues tal acción estará reglada por los porcentajes de variación del índice de precios al consumidor (IPC), que son publicadas por el Instituto Emisor.

El efecto de la U.T. vendrá representado por la incidencia indirecta que supone agrupar en unidades de valor cantidades fijas y determinadas de moneda de curso legal. O sea, la unidad tributaria expresa en una unidad de valor (U.T), cantidades específicas y concretas de unidades monetarias (bolívares).

La función de la unidad tributaria será, entonces, servir como un valor objetivo que determine indirectamente la unidad de pago. En otras palabras, los tributos y las multas se seguirán pagando en bolívares, sólo que las cantidades de bolívares a pagar estarán calculadas por una operación previa que será lo que equivale en bolívares a una unidad tributaria. De esta manera, se sustrae a la Administración Tributaria de los efectos lesivos que la inflación aporta sobre el valor de nuestra moneda, expresando las magnitudes de las normas tributarias y sancionatorias en una unidad que no se afecta por las fluctuaciones de la moneda, al posibilitarse su reajuste anualmente con base en los índices de medición del fenómeno inflacionario, elaborados por el Banco Central de Venezuela.

LA PREVISION DE LAS UNIDADES TRIBUTARIAS COMO UNIDADES DE VALOR DE LOS DIFEENTES TRIBUTOS.

Para definir el verdadero alcance del artículo 229 del Código Orgánico Tributario, norma creadora de la unidad tributaria, es indispensable revisar la terminología que se ha empleado en la doctrina tributaria para calificar las diferentes formas de determinar los tributos.

En efecto, los tributos según su posibilidad de determinación pueden ser discriminados en fijos y variables. Serán fijos aquellos en que “la Ley determina el hecho imponible y directamente la cantidad a pagar” (José J. Ferreiro L., Curso de Derecho Financiero), mientras que los variables son en los que “la Ley fija el hecho imponible, pero no la cuota a pagar.” (José J. Ferreiro L. op. cit.).

Hecha esta breve aclaratoria, podemos decir que esta unidad de valor (U.T.) fue creada como punto de apoyo para actualizar los valores de los gravámenes al impacto que implica el contar con altos índices de inflación y de depreciación monetaria en la realidad económica de nuestro país. Así en materia de impuesto sobre la renta, se han incluido disposiciones que atienden a corregir este fenómeno distorsionador, buscando actualizar los valores fiscales a los económicos.

El efecto perjudicial se centra en el hecho de que la inflación produce en materia fiscal la incongruencia de las exacciones con los valores de la economía, “ya que se registran los hechos económicos en unidades de aparente igual valor nominal, pero de distinto poder adquisitivo, incurriendo en consecuencia, en una gran insinceridad” (José Humberto Romero Muci. Los Ajustes por Inflación en la Ley de Impuesto sobre la Renta).

En los tributos variables por excelencia, como son el impuesto sobre la renta, el impuesto a los activos empresariales y el impuesto al valor agregado, los valores en unidades tributarias están expresamente reconocidos. En el resto de las leyes que crean impuestos fijos y que no tienen mecanismos aparentes directos de defensa contra la inflación, como es la Ley de Metrología, esta adecuación no es definida expresamente en la propia Ley; en estos casos es donde cobra verdadero vigor la unidad tributaria, pues es el único medio eficaz formal para combatir los efectos de la inflación en las leyes con contenido tributario.

APLICACIÓN DE LA U.T. A LOS TIPOS DE TRIBUTOS.

El aparte único del artículo 229 del Código Orgánico Tributario, es la disposición precisa que ordena adecuar el ordenamiento fiscal a la realidad de la unidad tributaria. Por ende, es en base a esta disposición por la que el propio ordenamiento adecuó la tributación a los cambios que se generan en la realidad económica del país.

A este respecto se prevé en la norma respectiva, que la aplicación de la U.T. al ordenamiento se hará a través de una conversión en unidades tributarias o en fracciones respecto de los “montos” establecidos en el ordenamiento tributario. Por lo tanto, existe en la norma un elemento puntual a analizar, como condición indispensable para que opere la aplicación de la U.T. en un cuerpo normativo de origen tributario.

Nos referimos a la convertibilidad según la cual las leyes y reglamentos tributarios se deben adecuar a la técnica monetaria que supone la aplicación de las U.T.

Aquí la labor interpretativa hace deducir al lector algunas conclusiones. Así pues, y visto que algunas leyes que establecían tributos de carácter variable incluyeron la traducción en U.T. sobre las cantidades a determinar, se sobreentiende que este aparte único está dirigido no sólo a aquellas leyes que establecieron la convertibilidad, sino precisa y directamente a las que como la Ley de Metrología, señalan exacciones de tipo directo.

Sobre este punto, la exposición de motivos del proyecto de Ley del cual se basó el Ejecutivo para dictar el Código Orgánico Tributario de 1994, expresa que la Unidad Tributaria se creó para “otorgar permanencia y estabilidad en el tiempo a las cantidades en bolívares que se establecen en las distintas leyes tributarias y mantener actualizados los valores imponibles fijados para los actos y otros hechos gravados por tales leyes”

De otro modo no se explica la inclusión de este inciso, pues como hemos visto con las leyes que han establecido directamente la U.T. no haría falta una regulación de este tenor. Se entiende así entonces, cómo se ajustarían los montos establecidos de forma fija por el Código Orgánico Tributario.

En conclusión, las cantidades determinadas en las leyes que prevén tributos fijos como la Ley de Metrología, serán modificadas en tanto y en cuanto se modifiquen los valores de la U.T.

Por lo tanto, se deberán ajustar las tasas a cobrar por los servicios prestados por su representada, llevándolo al valor equivalente en Unidades Tributares.  A efectos prácticos se deberá proceder de la siguiente manera:

1. Se convierten los valores en bolívares de las tasas previstas en el artículo 43 de la Ley de Metrología, utilizando el valor de la U.T. vigente para el 1° de julio de 1994, fecha en la cual entró en rigor el Código Orgánico Tributario de 1994 y, por ende, comenzó a aplicarse su artículo 229 (norma creadora de la U.T.).

Utilizando a modo de ejemplo la tasa prevista en el encabezamiento del artículo 43 eiusdem, observamos que si para dicha fecha mil bolívares (Bs. 1.000,oo) equivalían a una unidad tributaria (1 U.T.), entonces cien bolívares (Bs. 100,oo) equivalían a una décima de unidad tributaria (0,1 U.T.) y diez mil bolívares (Bs. 10.000,oo) equivalían a diez unidades tributarias (10 U.T.).  En consecuencia, hecha la conversión, podemos establecer que la tasa prevista para “la aprobación de un modelo de instrumento de medida”, se fijará entre un monto mínimo de 0,1 U.T. y un monto máximo de 10 U.T.

2. La simple operación aritmética (“regla de tres”) expuesta en el ejemplo anterior, se debe aplicar a cada una de las tasas expresadas en bolívares en la Ley de Metrología, con lo cual quedarán establecidos los valores fijos que en unidades tributarias corresponden a dichos tributos.

3. A partir de esta conversión, los valores fijos determinados en unidades tributarias se utilizarán para calcular el monto exacto en bolívares que deberá pagar cada contribuyente por concepto de las tasas previstas en la Ley de Metrología.

Por consiguiente, al momento que cada contribuyente vaya a pagar una tasa, se convertirán a bolívares los valores previamente fijados en unidades tributarias, empleando para ello el valor de estas últimas vigente para la fecha del pago.  En este sentido, la variación del valor de la unidad tributaria a lo largo del tiempo queda expuesta en el siguiente cuadro:

 

Período vigencia  del valor de la U.T.

Valor de la U.T .(Bs.)

01-07-94 al 07-07-95

1.000,00

07-07-95 al 17-07-96

1.700,00

18-07-95 al 03-06-97

2.700,00

04-06-97 al 13-04-98

5.400,00

14-04-98 al 04-04-99

7.400,00

05-04-99 al 23-05-00

11.600,00

24-04-01 al 04-03-02

13.200,00

05-03-2002

14.800,00

Empleando el mismo ejemplo anterior, si el 1° de mayo de 2002 un contribuyente requiere “la aprobación de un modelo de instrumento de medida”, la tasa a pagar para ello estará fijada entre los valores que resulten de multiplicar Bs. 14.800,oo (valor de la U.T. vigente desde el 05 de marzo de 2002) por 0,1 U.T. y 10 U.T., es decir, el equivalente a una tasa de entre Bs. 1.480,oo y Bs. 148.000.

4. Finalmente, conviene diferenciar la conversión que se hizo en el punto anterior, producto del uso de la unidad tributaria como mecanismo para actualizar las tasas previstas en las leyes (lo cual permite modificar el monto a pagar conforme al valor de la unidad tributaria para ese momento); y la operación aritmética que se hizo en el punto 1, tendiente a hacer efectiva la conversión automática prevista en el aparte único del artículo 229 del Código Orgánico Tributario de 1994.  En este último caso, los montos de las tasas fijadas en unidades tributarias que resultan de la conversión, son una reexpresión de la magnitud del tributo que el legislador estableció en bolívares en la Ley de Metrología, por lo que, en virtud del principio de legalidad inicialmente mencionado, dichos montos sólo podrán ser modificados mediante la reforma del citado texto legal.  Dicho en otras palabras, si se requiere modificar los valores mínimo y máximo previstos en cada caso para fijar la tasa (y que en el ejemplo utilizado son 0,1 U.T. y 10 U.T., respectivamente), se necesitará de una reforma de la Ley, en la cual deberían expresar directamente las tasas en unidades tributarias.

En los términos precedentes queda expuesta la opinión de esta Gerencia Jurídica Tributaria sobre el asunto sometido a consulta.